一、国内开发区管理体制的模式
  1、管理体制的基本模式。我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权。因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。大部分开发区在建设初期采取这种模式。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。三是以企业为主体的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。
    开发区的开发模式有两种类型。一种是政企分离的开发模式。开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让或出租。这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。另一种是政企合一的开发模式。这一体制的特点是开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。由于这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少开发区在建设初期采取这种开发模式。但是，由于存在容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，一些开发区逐步实行政企分离，将开发功能分离出来，成立独立的开发公司。
    2、开发区管理体制的变化趋势。随着开发区的发展和功能转化，开发区的管理体制也随之变化，主要呈现几个趋势。一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化。经过10几年的发展，有些开发区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，经济技术开发区已经从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些开发区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发区管委会转为浦东行政区政府。二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高新技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问题。三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～10年，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来开发区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。目前，国内几个主要开发区在制度建设和转变政府职能方面开展“比、学、赶、超”的竞争。如，北京出台了“中关村科技园区条例”，上海出台了“张江科技园区发展的若干规定”等等。四是一区多园，发展专业园区。目前随着开发区地域扩大，许多地区开始进行开发区内部功能分工，发展专业同区。如，杭州的经济技术开发区分为高校园，医药园等；深圳建设高新技术产业带，对不同区片进行功能划分：北京的一区五园中有科技试验园、经济技术开发区、电子城等。

    二、影响开发区管理体制的主要因素
    1、开发区功能定位的影响。开发区管理体制与开发区的区划、功能定位有关。目前，我国的开发区区划有三种基本形式：一是独立的新区。在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主。二是小开发区带大行政区。在老区内设立开发区，开发区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。在这种情况下，开发区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有开发区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。三是开发区和老城区为一体的无边界园区。如，北京海淀新技术开发试验区、杭州高技术开发区的主区块等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，开发区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。
    2、改革因素的影响。除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。开发区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如，在改革开放初期，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用：北京的“中关村科技园区条例”在制度创新方面有所突破；苏州工业园区在社会保障体制、人力资源管理和住房公积会等方面借鉴新加坡经验，进行制度创新。
    开发区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，开发区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如，深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高新技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高新技术开发区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外统一政策，深圳特区政策适用于高新技术产业开发区。企业进驻开发区，不仅是因为开发区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高新技术产业开发区企业的无形品牌。二是高新技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。
    3、政府行政分权因素的影响。开发区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设个地区管理部门，通常是扩大授权经营。在开发区和行政区双重管理（在老行政区中设开发区）的情况下，存在一个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常开发区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。
    4、财税体制的影响。现行税收体制是当前影响开发区发展与布局的一个重要因素。在现行中央与地方层层分税的体制下，各市、区县，甚至乡镇政府都通过建设各类开发区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入。因此，出现了各地争办开发区，盲目优惠的现象。在“优惠政策”的诱导下，有些企业追求短期目标，造成社会资源配置扭曲和浪费。开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，开发区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即开发区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新开独立开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。

    三、完善开发区管理体制的对策与建议
    1、独立运作，松绑放权。开发区要有大发展，就必须在减少外力干预方面下功夫，理顺管理体制，提高管理效能，切实创造良好的发展环境。一是对于单纯承担经济管理职能的开发区，要加强与镇村结成关系，赢得地方的支持，保证各种矛盾的及时化解，充分发挥开发区管委会集中力量抓规划和招商等经济方面的工作的优势。二是对于带部分镇村，既承担经济管理职能又承担社会管理职能的开发区，可考虑将地方管理事务交与所在行政区承担，注重加强与行政区职能部门的协调，开发区只负责项目引进、土地开发等；或者按职能进行合理划分，设立精干的经济社会管理机构实行分类管理，防止社会性工作过多牵扯管理层的精力。三是对于实行区镇合一的开发区，要明确各自权限，理顺开发区与镇之间的关系，切实加强经济开发、社会管理上的协调，形成开发区发展的合力，使开发区具有较大的决断权、处置权，以提高决策效率。四是按照市委、市政府文件要求，继续加大对开发区的松绑放权，建立健全管理体制和运行机制，使开发区赋予更加灵活的自主性。
    2、精简机构，提高效率。开发区要严格按照“精简、统一、高效”的原则同，不断推进管理机制和管理职能的转变。在争取必要的自主权的同时，对区内要压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序，杜绝“因人设事”、“因人设机构”。对功能相近或者重复的部门，以及不需要独立设置的部门和机构进行撤并，对需要为招商、项目、融资、土地等报批审批手续服务的部门进行专门与专职强化，保证重要部门在开发区的主导地位。对当地政府赋予的审批职能，要实行“政务公开”、“权责统一”、“限时办理”等制度，使企业在开发区内得到高效、便捷、优质的服务和管理；对需由其他部门审批的事项，要企业与审批部门之间充分发挥协调、沟通作用，实行代办、协办，使企业能真正专注于自身的研究开发和生产经营活动。同时，实行“一栋楼办公，一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式和科学规范、便于社会监督的行政管理制度。
    3、优化机制，放活创新。开发区作为先试先行的试验区，可以从三个方面优化运行机制。一是发展机制。继续走“小政府、大社会”、“小机构、大服务”管理路子，根据当前社会管理任务增多情况，主要是加快公共行政改革，借鉴公司方式管理的长处，大力发展社会中介组织和行业协会，把大量的具体的社会协调、经济服务事务交给或委托给他们来做，一些具体的征地、拆迁补偿工作，也可以通过一定的契约关系进行委托代理。二是用人机制。改革用人制度，探索实行全员聘用制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，大力推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”等有利于人尽其才的用人机制，对新进开发区管理机关工作的人员要公开招聘，择优录用；对领导职位和重要岗位，可以引入公开竞争机制，选优用优；对在职领导干部，要探索实行任期制和转岗交流制，对不能胜任工作的领导干部要及时调整下来。通过干部人事制度的改革与创新，不断激发广大干部的内在动力。三是激励机制。对一些领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜，不断形成以岗定酬、按绩定酬的分配激励机制。
    4、完善制度，规范运作。一是加强开发区立法工作，开发区自身要制定地方性法规，建立完善管理运行制度，保证开发区规范化制度化程序化运作，突出制度管人管事。二是要加强土地等资源性要素在区内使用的合法性，加强管理，加强规范，按程序化市场化操作，保证国家利益在不受损失，加强规划建设指导性立法工作的贯彻落实，保证环境评价体系评估和生态功能的完整性，最大限度提高区域经济效益、社会效益和环境效益。三是完善企业或项目进出机制，既要引进项目，又要淘汰项目，始终保持能进能出的进入退出机制，规范企业项目市场化行为，提高区内综合效益，推动社会各面健康有序发展。四是保持政策连续性和稳定性，不得随意变更开发区已优化完善的各种制度，保证制度的权威性和严肃性，为开发区创新机制提供保障。